재외국민 선거권 연구 고찰

1. 머릿말   내년 2012년 4월11일 국회의원선거(총선)에 실시되는 첫번째 재외 선거에 참여하는 재외동포 '참정권'문제를 두고 국내외가 뜨거운 감자로 떠오르고 있다. 본 미주희망포럼에서는 재외동포에게 옳바른 참정권 상식을 홍보 하기 위하여 현재까지 신문지상에 발표된 자료를 간추려 재외국민 선거권 부여에 관한 역사적 배경과 현 공직 선거법에 의한 재외 국민들의 선거요령 그리고 금년도 본국 국회 국정감사에서 나타난 제외 동포 선거에 관한 제반 문제점을 살펴보고 말미에 미주희망포럼의 입장을 정리해 보기로 했다.   2. 재외동포 참정권과 역사적 배경   1980년대가 들어서면서 다문화가 공존해야하는 미국사회에서 이민 세대들은  한국인들의 민족적 정체성을 어떻게 찾아나갈 것이며 자녀들에게 무엇을 가르쳐주어야 할 것인가를 고민하기 시작하였다.  때를 맞쳐 미주 한인회 총연합회를 중심으로 각계각층의 한인단체들이 참정권 인정, 외국국적소유자의 재외 동포 재산권 보호를 위해 목소리를 모으기 시작하였고  제도적 보장을 위해 2중(복수)국적 인정, 재외 동포청 설립등을 강력하게 주장하면서 국민 공감대 형성이라는 사회적 환경을 만들어 놓는 계기가 되었다.   결국 2007년 초, 재외국민의 선거권 제한은 위헌임을 일부 정치인과  재외동포들이 합심하여 헌재에 제소하게 되고  2007년 6월 28일 헌법재판소가 주민등록을 한 국민에 한해 선거권을 부여하는 공직선거법에 대해 헌법불합치 판결을 내리게 된다.이에 따라 2009년  2월 12일 재외 부재자 선거도입을 확정 짓기에 이른다. 참으로 오랫동안 잃었던 재외 국민의 기본권을 되 찾게 하는 역사적 성과를 이룬것이다.   그럼에도 불구 하고 재외 동포 투표권은 "선 대책 마련,후 Open"이란 절차가 전도된 급조물이란 지적으로 공정성과 실효성에 대해 해결해야하는 여러가지 과제를 안게 된다. 미주 희망포럼에서는 재외 국민 참정권 시대에 적응하기 위해 선거에 대한 제반 규정을 살펴보고 전반적인 이해와 문제점을 분석하고 이의 대응책 마련을 위해 각계각층의 여론을 수렴하고자 한다.   2. 대한민국 선거관리 위원회에서 발표한 공직선거법 요약   [1] 재외국민 선거권 행사의 자격과 범위 (1) 투표권이 있는 선거권자 : 재외국민등록법의 적용을 받는 재외국민이란 외국에서 일정한 장소에 주소 또는 거소를 정한 자와 외국에서 일정한 장소에 20일 이상 체류하는 자를 말한다. (법률6057호:1999년 12월 28일 전문 개정). 외교백서에 따르면 2007년 5월을 기준으로 재외동포는 704만명이며 이는 거주자격별로 시민권자 (405만명:조선족 192만/고려인-52만/미주시민권자-94만/일본귀화자-30만 포함), 영주권자 (145만명), 일시체류자 (총154만명 중 일반-121만, 학생-33만)로 구분된다. 재외국민 투표권은 약 300만명에 달하는 영주권자와 국외일시체류자 중 선거일 현재 19세 이상인 240여만 명에게만 있다. 국내 거주 외국국적자는 물론 외국에서 대한민국 이외의 국적을 동시에 보유하고 있는 이중 국적자에게는 투표권이 없다. 재외 선거인(영주권자)이란 국내에 주민등록이 되어 있지 않고 국내 거소 신고가 되어 있지 않은 사람을 말하고, 국외 부재자(국외일시체류자)란 국내에 주민등록 또는 국내거소신고가 되어 있는 사람 (국내거소신고를 한 재외국민이란 해당 지방자치단체의 국내거소신고 인명부에 올라 있는 국민을 말한다. 즉 재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률 시행령 제10조 3항) 중 국외에 일시 체류하는 사람을 말한다. 여기에는 국외 여행자, 유학생, 상사원, 주재원 등이 국외일시체류자에 해당된다. 영주권자는 재외선거인 등록신청 대상자이며 국외일시체류자는 국외부재자 신고 대상자이다. 만일 영주권자 중에서 국내거소신고를 한 사람이 외국에서 투표를 하고자 할 때에는 국외부재자신고 대상자가 된다. (2) 참여할 수 있는 선거 : 영주권자는 대통령 선거와 임기만료에 따른 비례대표 국회의원 선거에 참여할 수 있고, 국외일시체류자는 대통령 선거와 임기만료에 따른 국회의원 (지역구와 비례대표) 선거에 참여할 수 있다. 국회의원 재보궐 선거, 지방선거, 국민투표, 주민투표는 외국에서 투표를 실시하지 않는다. [2] 재외 선거인 등록 신청 절차 (영주권자) 재외국민 중 영주권자가 투표에 참여하기 위해서는 재외선거인 등록절차에 따라 등록을 하여야 한다. 등록시기는 대통령 선거와 임기만료에 따른 비례대표 국회의원 선거를 실시할 때마다, 재외선거인 등록신청기간 (2011년 11월 13일-2012년 2월 11일:90일)동안, 해외공관을 본인이 직접 방문하여 ‘재외선거인등록신청서’를 제출하여야 한다. 우편신청은 할 수 없다. 이때 필요한 서류는 여권 원본제시, 국적증명서를 제출해야한다. 그 후 중앙선거관리위원회는 선거일 전 49일부터 40일까지 10일간 재외선거인 등록 절차에 따라 ‘재외선거인 명부’를 작성한다. 중앙선관위는 선거일 전 39일부터 5일간 인터넷을 통하여 재외선거인 명부를 열람할 수 있도록 하고, 명부에 대한 이의신청을 받는다. 재외선거인 명부는 선거일 전 30일에 확정되고 해당 선거에 한하여 효력을 가진다. 확정된 재외선거인 명부는 구/시/군 선거관리위원회로 보내진다. [3] 국외 부재자신고 절차 (국외일시체류자와 국내거소신고를 한 영주권자) 국내에 주민등록이 되어 있거나 국내거소신고를 한 사람으로서 외국에서 투표를 하려는 선거권자가 이에 해당된다. 신고시기는 대통령 선거와 임기만료에 따른 국회의원(지역구+비례대표) 선거를 실시할 때마다, 국외부재자 신고기간 (2011년 11월 13일-2012년 2월 11일;90일) 동안, 국내에 거주하는 사람은 시장/군수/구청장에게 신고하고, 외국에 머물거나 거주하는 사람은 공관을 경유하여 시장, 군수, 구청장에게 ‘국외부재자신고서’를 제출 (우편 신고 가능) 하여야 한다. 신고서에는 여권사본을 첨부하여야  한다. 시장/군수/구청장은 선거일 전 49일부터 40일까지 10일간 국외부재자신고서에 따라 ‘국외부재자신고인 명부’를 작성한다. 시장/군수/구청장은 선거일 전 39일부터 5일간 국외부재자신고인 명부를 열람할 수 있도록 하고, 명부에 대한 이의신청을 받는다. 국외부재자신고인 명부는 선거일 전 30일에 확정되고 해당 선거에 한하여 효력을 가진다. 확정된 국외부재자신고인 명부는 구/시/군 선거관리위원회로 보내진다. [4] 투표와 개표 절차 구/시/군 선거관리위원회는 투표용지를 작성하여 선거일 전 25일까지 재외선거인 및 국외부재자신고인에게 투표용지와 재외선거안내문 및 회송용 봉투를 국제특급우편으로 보낸다. 재외투표소는 공관에 설치함을 원칙으로 하고 있다. 투표소는 선거일 전 14일부터 6일 이내의 기간을 정하여 ‘오전 10시부터 오후 5시까지’ 운영된다. 재외투표소의 명칭과 소재지, 운영기간은 선거일 전 20일까지 인터넷 홈페이지 등을 통하여 확인할 수 있다. 투표가 끝난 투표용지는 재외투표기간 만료일의 다음 날까지 외교통상부를 경유하여 중앙선관위로 보내지며, 중앙선관위는 이를 구/시/군 선거관리위원회에 등기우편으로 보낸다. 이는 선거일 투표마감 시각 후에 개표소로 옮겨지고 개표참관인단의 참관 아래 개표되게 된다. [5] 국외 선거 운동 방법 이번에 확정된 해외에서의 선거 운동 방법은 상당히 제한적이다. 오로지 허용된 5가지 방법으로만 선거운동을 하여야 한다. 선거운동기간에 관계 없이 후보자, 후보자가 되고자 하는 자가 자신이 개설한 인터넷 홈페이지를 이용한 선거운동이 허용된다. 선거운동 기간 중에는 국내에 있는 위성방송시설을 이용한 광고방송과 방송연설, 정보통신망 (인터넷 홈페이지, 전자우편 등)을 이용한 선거운동, 인터넷 광고 그리고 전화를 이용하거나 말로 하는 6가지 유형의 선거운동만 허용된다. 허용된 방법 이외의 수단을 사용하는 것은 위법이다. 그리고 유의해야할점은 공직선거법 60조 와 제 218조 14항은 국적자가 아닌 외국인의 선거운동을 허용하고 있지않고 있다는것이다. 단 미국시민권자가 간담회나 학술행사에서 발언하는 행위나 공명선거 캠패인을 전개하거나 제도개선 및 동포 정책과 관련한 활동에 한해서는 공직선거법위반으로 간주하기가 어렵다는 입장이다. (한국일보 2011년 10월27일자 A4내용 퍼옴) 국내에서 발생한 부정투표와 부정선거 운동은 공소시효가 해당 선거일 후 6개월 이지만 해외에서 범한 선거범죄는 공소시효가 5년이라는 점도 재외국민이 유념하여야 할 점이다.- 3. 각계의 반응  *한국 정계의 반응(다음은 국정감사시 표출된 내용: 재외동포신문에서 퍼옴)   1) 공정성 논란서 과열양상까지 여러 문제점 노출    재외선거가 실시되는 2012년을 앞두고 있는 가운데 지난 19일 국정감사가 막을 올렸다. 재외선거와 관계가 있는 국회 외교통상통일위원회와 행정안전위원회 소속 국회의원들은 저마다 재외선거 준비상황을 지적하고 나섰다. 19일 시작된 국정감사에서 재외선거 준비상황이 집중적인 질타를 받았다. 한나라당 안효대 의원(사진 오른쪽)은 모의재외선거 결과를 근거로 개선해야 할 점들을 조목조목 따졌다, 민주당 박주선 의원(사진 왼쪽)은 재외국민선거 공정성이 훼손될 수 있다는 우려를 제기하기도 했다.    2) “총체적 난국”  “11개국 투표 어려워”   외교통상통일위원회 소속 민주당 신낙균 의원의 일갈이다. 재외선거 준비가 미흡하다는 것이다.  신 의원은 중앙선거관리위원회로부터 제출 받은 ‘재외선거 국외설명회 및 공관실태조사 결과보고서’(2009, 2010)를 바탕으로 “주재국 정부와 사전협의가 필요하거나 현지 상황에 따라 투표가 어려운 지역이 11개국”이라며 “그리스를 제외한 공관은 대책이 마련되지 않았다”고 질타했다.   신 의원이 조사한 자료에 따르면 중국은 재외선거에 매우 민감하게 반응해 우리 정부와의 면담조차 허락하지 않은 상황이다. 우즈베키스탄, 인도네시아, 필리핀, 콜롬비아, 사우디아라비아도 중국과 상황이 크게 다르지 않다. 그나마 예멘, 리비아, 아프가니스탄 등은 현지 사정으로 인해 재외선거가 인근 지역의 공관에서 이뤄지는 경우.  특히 최근 재외모의선거마저 실시되지 못했던 7개 지역 중 우간다, 르완다, 바레인 등은 지적대상이 됐다.   신 의원은 “내년 총선까지 외교전용망 구축이 완료되지 않아 재외국민들이 인접국 공관에서 투표를 실시해야 한다”며 “내전 중인 지역이 아닌데도 재외공관의 준비가 부족해 우리 국민이 국경을 넘어 다른 나라에 가 투표를 해야 하는 상황”이라고 꼬집었다.    자유선진당 박선영 의원도 “대표부만 설치된 60여개국에 사는 우리 국민 약 1만여명은 투표를 할 수 없다”며 “해외공관이나 외교 인력도 턱없이 부족하다”고 비판했다. 실질적인 재외동포 선거권 구현에 어려움이 있다는 것이다.   박 의원은 중국과의 외교문제로 대표부가 사실상 공관 역할을 수행하고 있는 대만을 예로 들며 “대표부만 설치돼 있어 2,500여명에 달하는 우리 국민들이 참정권을 행사할 수 없다”며 “정부는 중국 눈치를 보지 말고 대만 대표부에도 투표소를 설치해야 한다”고 질타했다.    중앙선관위 감사를 담당하는 행정안전위원회에서도 선거 준비과정에 대한 질타가 쏟아졌다.  자유선진당 이명수 의원은 재외국민 투표율 제고 대책을 주문과 함께 선거관리 업무자의 업무능력 제고방안의 필요성을 강조했다.    이 의원은 “공관별 재외선거 관리환경의 돌발변수가 상존해 투표율 제고가 어렵다”며 “세계 각국의 예측불가능한 상황들로 인해 선거환경 변화 상황이 일어날 경우 즉각적이고 신속한 대응이 (현재로서는) 어렵다”고 지적했다. 이 의원은 또한 “내년 총선까지 총력을 다해 준비할 수 있는 기간이 고작 6개월 정도”라며 “문제점 보완 및 개선방안 모색이 이뤄져야 한다”고 강조했다.   행정안전위원회 소속 국회의원이자 한나라당 재외국민위원장을 맡고 있는 서병수 의원 역시 재외선거 관련 준비실태를 따졌다. 서 의원은 또한 대체 투표시설 미비, 재외모의선거 실효성 등에 대해 문제점을 제기했으며 특히 두 차례 실시된 모의선거에 대해 “의미 있는 결과를 노출하려는 노력을 기울이지 않아 선관위 스스로가 그 실효성을 반감시켰다”고 지적했다.    서 의원은 선관위가 모의선거 참여신청을 했으나 정작 투표에는 참여하지 않은 신청인들이 1차 61.8%, 2차 29.4%에 달하는 점을 제시하며 “그 이유를 분석해 실제 선거에 반영할 필요가 있다”고 강조했다.    3) 사그라들지 않는 공정성 논란    선거 공정성에 대한 논란도 제기됐다.  외통위 소속 민주당 박주선 의원은 “정부의 행정편의주의로 인해 선거 공정성이 훼손될 수 있다”고 우려했다.  박 의원은 “정부가 선거 종료 후 선거무효 소송과 같은 법·행정적인 문제가 발생할 것을 우려해 재외국민선거권 유무에 대한 이의제기 불가조항을 공직선거법에 규정한 것은 대단히 행정편의주의적인 행위”라며 “현재 정부가 영주권자와 시민권자에 대한 명확한 구분이 어려운 상황에서 재외국민 투표 종료 후 선거권 유무에 대한 이의제기를 막는 것은 선거공정성을 심각하게 훼손할 수 있는 여지를 주는 것”이라고 지적했다.    현재 정부가 우리 국민의 국적 취득 유무를 파악할 수 있다고 하는 국가는 54개. 하지만 이들 국가들과 우리 국민의 국적취득에 관련한 정보 교류는 이뤄지지 않고 있는 실정이라고 박 의원은 지적했다. 그렇다면 애초에 국적 취득 여부 확인이 불가능한 52개 국가와 함께 국적 취득 여부 확인이 ‘불가능할 수 있는’ 국가 54개가 합쳐져 총 106개국에 대한 재외국민 선거권 유무를 명확하게 구분할 수 없다는 것이다. 이 국가들 중에는 영국, 일본, 미국, 중국 등이 포함된다.    박 의원은 “15, 16대 대선에서 1,2위 후보간 표 격차를 보면 약 30~50만표의 근소한 차이로 당락이 좌우됐다”며 “영주권자와 시민권자를 근본적으로 구분할 수 없는 상황에서 재외선거가 실시되는 만큼 공정성 담보가 중요하다”고 밝혔다.    진보신당 조승수 의원은 선거 과열로 인한 재미동포 사회의 분열을 우려하고 나섰다.  “현재 미국에서 한나라당은 LA를 중심으로 ‘US-한나라당포럼’이라는 조직을 만들었고 민주당은 지난해 손학규 대표가 의장을 맡은 세계한인민주회의를 출범했고 노무현 전 대통령 지지세력인 ‘사람사는 세상’도 결성됐다”고 현지 분위기를 전한 조 의원은 “문제는 현재 미국에 파견되는 선관위 인력으로는 이들 단체를 전혀 관리감독할 수 없는 것”이라고 지적했다.    조 의원이 확인한 결과에 따르면 미국 내에서의 정치단체 리스트는 공식적으로 파악되지 않은 상황이며 단체에 대한 별도의 선거관리 계획도 전무하다. 이에 조 의원은 “아시다시피 단체의 선거운동이 불법이고 미국에서는 해외 국가의 정당 활동을 금지하고 있으니 미국에서의 이런 활동은 무조건 불법”이라며 “해외에서의 이런 활동을 어떻게 관리감독 할 것인가”라고 질타했다.    4. 필자의 입장   위 서론에서 기술한바와 같이 재외국민의 선거권 회복은 잃었던 재외국민의 기본권인 참정권을 되 찾았다는의미를 갖는다. 그러나 부재자 투표신고장소와 투표지역이 규정상 해당공관으로 제한되어 있어 광활한 지역에 분산되여 살고 있는 유권자가 얼마나 투표에 참여할수 있는 가는 미지수이다. 결국 투표율 저조라는 현상이 우려됨은 물론 선거과정에서 여러기지 측면에서 공정성의우려마져 있는 실정이다. 따라서 공정성이 보장되고 투표율을 높일수 있는 방법이 무엇인가에 대한 질문에 명확한 답을 찾아야 할것이다.   그렇다고 비록 제한적인 의미의 참정권이지만 우리에게 부여된 참정권을 그대로 포기할 수 는 없는 일이다. 따라서 재외 동포들은 공직 선거법의 테두리안에서 부재자 투표에 성실하게 참여함으로서 투표율을 높여 조국 발전에 일조하려는 열의를 보여야 한다.   그러나 이로인해 특정 정치인이나 정치집단의 이해관계에 너무 집착한 접근으로 자중지란을 이르켜 우리 이민자들의 꿈인 이땅에서 앞당겨 이룩해야할 "한민족 시대"건설에 저해 요소로 다가와서는 않되는 것이다.   그러므로 재외 동포들은 재외선거로 우려되는 거주국의 재외국민과 외국국적을 취득한 재외동포간의갈등, 지역간의 갈등 또는 정파에 휘말려 동포사회 분열을 초래하거나 과잉선거 운동으로 현지민들의 손가락질을 받는 일이 없도록 선진 민주 시민의 일원으로서 명예가 실추되지 않도록 행동에 각별히 유의해 나가야 할 것이다.   특별히 공직선거법에 규정된 외국국적 소유자의 선거 운동 금지규정의 기본 취지는 성실히 지켜져야 하지만 재외동포들도 국민의 연장선에서 공명 선거 캠패인, 정책 개발 및  정치,사회 복지 개혁 그리고 정의 구현등 국익을 위한 주장이나 학술 토론 행사는 활발하게 이루어져야 한다고 본다.   아울러 정부당국(선거관리위원회)이나 정치권에서는 위에 노출된 문제점을 해결을 위한 구체적인 대안이 시급히 마련해야 하며, 재외선거 투표율을 높이기위한 방안으로서 부재자투표권자가 직접 공관에 출석하여 신고하는 번거러움을 덜어주기위해 우편또는 전자신고를 허용하고, 외교력을 발휘한여 동포밀집지역에 이동식 투표소 설치 운영으로 투표참여자의 편의를 제공하는 방법을 제도적으로 연구하여 실시하는등 초당적인 차원의 대책 마련을 촉구 하는 바이다. 끝