2012' 재외국민선거 평가와 과제

2012년, 제19대 국회의원/ 제18대 대통령선거

재외국민선거  평가와 과제

1. 분석 평가 개괄-

1972년 중단되었던 재외선거 제도는 2007년 6월 헌법재판소의 헌법 불합치 판결로2009년 2월 공직선거법 개정을 거쳐 2012년 제 19대 국회의원 총선거 및 제 18대대통령 선거를 세계110 개국 의 164개의 대한민국 공관에 설치된 투표소에서 처음으로 실시 되었다.  750만 재외동포중 재외국민선거권자는 총2,233,000여명 (중앙선관위의추산)으로 집계되었다.

이번 실시된재외선거는월 40년만에*2012년 4국회의원(총선)을, *동년 12월 대통령(대선) 을 직접 선출하는 헌법에 부여된 잃었던 기본권을 다시 찾아 행사 할 수 있었다는 역사적 의미를 갖게 된것이다.

투표율은 제 19대 총선이 전체 선거권자중 재외선거인 신고(등록)를 필한 유권자(12만3,571명) 의 45.7%가 투표에 참가했다. 이는 총 선거권자의 2.53% 해당하는 투표율로56,456명만이 실제 투표에 참여한 데 반하여 제 18대 대통령 선거의 경우, 전체 유권자중 등록(신고)를 필한 총 유권자(222,389명)의 71.2%의 투표율로  158,235명이 투표에 참가함으로서 전체 유권자의 10.1%의 투표율을 보여 주고 있는 것이다.

이 수치에서 “유권자 사전 등록율은 ‘총선 5.53% 에서 대선10.1%’로, 대선이 4.57%증가” 그리고 실제 투표율은 “총선 45.7%에서 대선 71.2%로 역시 대선이 25.5%증가”한 수치를 나타내어 재외국민도 국회위원 선거에 비해 대통령 선거에 더 높은 관심도를 보여 주고 있었다.

그리고 재외 투표 참가자를 신분별 (크게 일시체류자와 영구 체류자)로 분석해 보면 사전 등록(신고)자 가운데 영구 체류자(영주권자, 복수 국적자)가 43,201명(등록자의 19.4%) 인데 반하여, 일시체류자(유학생, 주재원, 여행자)가 179,188명(등록자의 80.6%)으로 영구 체류자가 일시체류자보다 61%나 큰 차로 낮은 등록율을 보이고 있었다.

개표결과 야권의 문재인후보가 89,192표, 여권의 박근혜 후보가 67,319표를 얻어 재외투표에서는 문재인 후보가 박근혜당선자를 21,000(13.9%)차로 앞섰다. 이를 보고 혹자는 동포사회가 야당성이 강한  것으로 평가 하고있다.  그러나 피부로 느끼는 실제 분위기는 다르다. 정확한 재외동포 정치성향 분석을 위해선 동포사회의 실제 분위기와 투표 참여한유권자 성분을 정확히 분석할 필요가 있다. 그리고 일시 체류자와 영구 체류자의 성향은 크게 다름을 느낄 수 있다.

게다가 재외동포사회의 구성분포도는 실제로 영구체류자가 일시 체류자 보다 주류를 이루고 있는 실정인바 선관위 추산발표한 재외선거권자 223여만명이 어디에 속하는 신분에 해당하는지  정확한 신분분석(영구 또는 일시체류)이 이루어지지 않은체, 이번 선거인 등록을 기준으로 일시체류자가 영구체류자를 61%나 높은 비율의 유권자가 투표에 참가한 숫치를 그대로 응용했기때문에 결과는 일시체류자의 성향으로 나타날 수 밖에 없었다는 것에 주목해야 한다.

이러한 형상이 동일하지 못한참여 조건(사전등록 및 신고)때문에 일어 난 현상이라면 정확한 분석이 될 수 없다.

사전 선거인 등록이나 신고율이 영구체류자가 일시 체류자보다  월등하게 많은 이유가 등록(신고)제도상에 문제점이 있었다면 여기서 나온 투표 결과로는 정확한 성향분석의 가치를 잃게 된다. 이러한 분석은 수학적인 단순 개념상으로 이해할 수 있으나 동포 사회의 실제 구성원의 정서측면에서는 올바른 분석이라 보기 어렵다.

실제로 온국민의 관심속에 처음으로 치루어진 이번 재외 선거에 대해 전문가마다 평가가 엊갈리고 있는 것으로 안다. 이번 재외 선거는 전체 유권자수와 선거비용에 비해 기대에 못 미치는 저조한 투표율로 재외선거 존립 가치마져 재고해야 한다는 식이 일부 가혹한 평가가 있는가하면 미비된 제도로 불편한 투표여건 하에서 헌법에 보장한 기본권을 되찾은 처음 실시한 재외선거치고는 잡음없는 깨끗한 선거분위기로 괄목할 만한 업적이며, 앞으로 재외선거는 후보자의 당락을 결정할 만큼 캐스팅보드 역활도 기대할 만하다는 후한 점수를 주는 측도 있는 것이다.

다음은 투표율의 저조한 원인과 이에대한 대책, 그리고 동포사회의 성향분석에 대해 살펴 보기로 한다.

2. 재외선거 참여율의 저조한 원인과 대책

1) 투표율이 저조한 원인-

저조 원인은 한마디로 “동포사회의 무관심과 선거 제도상의 모순”이다.
민주사회에서의 선거는 그사회의 구성원의 관심과 높은 참여율로 축제 분위기가 조성되어야 한다.

결론부터 말하면, 현 재외선거제도는 사회 구성원의 관심을 끌어내고 선거분위기 조성이란 기본단계부터 실패한 제도이다.

경제 선진화에 반하여 한국정치의 후진성은 재외 동포들에게 말할 수 없는 실망감을 주어 외면하는 구실을 주었으며, 재외국민 선거 제도를 부활하면서 처음부터 부작용을 최소할수 있는 충분한 제도적 장치 마련없이 여러가지 과제를 않은체 위헌결정에 응급대응하기 위한 조치로 쫒기듯 서둘러 시행된 감이 있었다.

재외선거 제도가 투표권자의 현지생활여건을 무시한 안전성과 관리 편의에만 치우친 불합리한 선거제도를 고집함으로서 투표권자에게 공관까지 출석하여 투표해야하는 지나친 불편과 심리적 압박감을 줌으로서 선거 참여를 포기하도록 분위기가 조성되어 참여도를 떨어 뜨렸고, 국적을 초월하여 한인공동체 를 이루며 살고 있는 동포 사회를 선거를 위해 선거권자와 비선거 권자를 이원화 시켜 선거 홍보하고 관계 법규정을 개별 적용을 한다는 점이 그리용이 하지 않은점 도 있었다.

한인이면 국적을 불문하고 투표권의 유무를 떠나 모국의 지도자 선출에 관심을 갖고 자유롭게 논의 하고 특정인의 지지를 표명하는 것은 핏줄이 갖고 정서(정체성)가 같은 한민족으로서 극히 자연 스럽고 당연한데 전반적으로 이러한 무드조성 조차도 차단하는 지나친 제한이 있었고, 뿐만 아니라 재외국민의 선거운동지침도 불확실성과 일관성의 결여로 선거운동을 위축시켜 선거분위기를 냉각 시키는 결과를 초래 한 점이 있었다.

재외동포 사회는 거주국의 국적을 취득한 시민권자, 한국 국적 보유 영주권자, 그리고 여행자, 유학생, 주재원와 같은 일시 체류자가 한인 동포라는 이름의 하나의 우산속에 같은 민족이란 정서를 바탕으로 거주국에서 뿌리를 내리며 나름대로 타민족에 뒤지지않는 “한민족시대”를 열어 가고 있는 것이 현실이다.

현행법상으로 재외선거의 자격은 재외국민에게만 주어 졌다하더라도 선거는 그사회속에 더불어 살고 있는 구성분자들의 저변에 흐르는 정서가 바탕이 되어 한바탕 축제의 분위기가 조성되어야  관심과 참여율을 높일 수 있게 되고, 이렇게  선거에 대해 관심과 참여율이 높아 질때 재외선거제도가 점차적으로 한인사회에 뿌리를 내려 정착해 갈 수 있다는 관점에서 보면 재외 선거는 유권자인 재외국민에 게만 해당하는 축제가 아니라 국적을 초월한 재외동포들이모두의 축제로 함께 관심을 갖고 참여하는 분위기가 이루어져야 하는 것이 시대 정신에 맞다고 생각 한다.

재외 동포 수가 750만을 넘어 점점 팽창하고 있는 시대에 국가의 동포 정책은 국적을 초월한 재외동포를 포괄적으로 아우르는 그로벌 재외 동포 네트워크 정책이 시급한상황에서, 재외국민선거 도입으로 선거권이 있는 재외국민 중심으로 편협되게 동포정책이 급변 할 때 동포 사회의 거시적인 결집은 어렵게 되고 분열이 예상외로 클 수 있음도 고민해야할 대목임을 지적한다.

2) 재외선거에서 들어난 당면 과재 및 개선책:

“재외 선거권자의 선거 편의가 무시된 선거관리 편의”만을 고집한 비현실적인제도이다.

서울에서는 투표소가 2불락만 떨어져 있어도 기권하는 경우가 많다고 한다. 선거는 투표권자가 현실적으로 참여 하기 편리한 제도로 투표 절차와 장소가 마련되어야 한다는 것을 의미 한다. 그러나 이번 재외선거는 선거를 위한 사전 선거인 등록부터 투표 실시 까지 선거 절차가 비현실성 이었다는 지적에 대해서 선관위에서도 인정하고 있는 실정이다.

 처음에 일시체류자에게 제한적으로 우편, 전자 신고를 가능케 하면서 영구 체류자의 경우는 공관 출석등록을 고집했었다.
이때 부터 영구 체류자의 투표율 저조는 예상했던 일이다.
그것은 이번 유권자 등록(신고)시 처음부터 일반우편이나 전자우편을 이용하여 신고가 가능했던 일시체류자측과 직접 공관으로 찾아가 등록하게 했던 영구체류자측의 등록된 비율을 보아도 쉽게 알수 있는 것이다.

등록마감 불과 20여일 남겨 놓고 공직선거법개정으로 영구 체류 유권자에게도 전자,우편 대리 등록을 뒤늦게 인정하긴 했지만 상당기간 유권자들에게 많은 불편을 주어 상당수가 선거참여에 소극적일수 밖에 없었으며, 뒤늦게  전자 및 우편 등록인정했다  하더라도 연령층이 높은 영주권자의 컴퓨터 접근이 그리 용이 하지 않았던 점도 현실이다.

그리고 중요한 것은 설사 처음 부터 우편이나 전자 등록절차를 인정했다 하더라도 투표장소를 공관 투표소로 제한하는 제도하에서는 현실적으로 투표참여가 거이 불가능 함으로 아예 사전 유권자 등록 조차 포기 하게 만들었을 것이란 여론이 지배적이다.
이런 논리를 계속 고집 한다면 앞으로의 선거 참여율도 기대할 수 없게 된다.

아직도 일부정치권에서는 투표율상승을 위한 재외선거제도 개선을 위해서 등록을 우편,전자, 대리로 하는 사전 록(신고)방법만을 주장하는 사람도 있는 것 같다.  이런 주장은 생생내기 입술서비스에 불과하다는 단견이란 지적을 면할 수 없게 된다.

따라서 재외 선거 참여율을 높이기 위해서는 차기부터 최선으이 방법은 “우편, 전자메일 투표”제도를 도입하고, 차선의  방법으로 필요에 따라 “순회 투표소”를 적시적소에 설치하여 투표자들이 최대한 쉽게접근 할 수 있도록 제도개선을 위한 법개정을 서둘러야 한다.

차기 총선(2016년)은 앞으로 2.5년(20대 국회의원 선거 4년 후,재외 선거인 투표 1년전부터 실행) 정도의 기간 밖에 남지 않았다. 정부와정치권 그리고 선관위에서는 서둘러서 재외선거 제도를 현실에 맞게 개선하되 부작용을 최소화 하는 연구도 병행할 것을 기대한다.
그리고 차제에 유권자 등록제도에 대해서도 연구개선의 필요성을 함께 연구해야 한다.
투표자 편의를 위해 유권자 등록제도를 한번 등록하면 특별한 사유(신분의 변화포함)가 발생하지 않는 한 영구등록제가 될수 있도록 법제화가 필요하다.

3) 제 18대 대통령 선거를 통해본 재외동포의 성향분석-

“분위기는 보수, 투표 결과는 진보” / ”투표율이 높으면 보수가 유리”

앞에서 언급 했듯이 이번 재외 선거결과는 제 18대 대통령 선거의 경우, 사전 등록(신고) 자는 총 유권자의 10.1%인 222,389명으로 투표율은 등록자의71.2%인 158,235명으로 비교적 높은 투표율을 보였으나, 실은 총 유권자 230여만명의 7.08%의 저조한 투표율인 것이다.

투표결과 재외국민은 국회의원선거보다 대통령 선거에 보다 높은 관심도를 나타내고 있다는 것은 앞에서도 언급한바와 같다.
그리고 이번 대선에 재외투표권자들이 투표소가 있는 공관까지 가기위해 공관과 멀리 떨어져 있는 지역에서는 항공기와 열차 차량등을 이용 하거나 심지어 하루밤 호텔에 머무르면서까지 투표에 참가 헌법이 보장한  기본권을 행사 하는 열정을 보이는 에피소드도 있었다. 이것이 애국심이다.

그리고 처음 실한 재외선거치고는 별잡음 없이 깨끗하게 치룬 선거로 재외국민의 높은 의식수준을 보여 준 선거이기도 하다.

한가지 분명한 것은 이번 18대 대선 기간 동포사회의 반응은 각종 모임이나 단체의 구성요원의 여론과 분위기를 수집 종합분석해보면 종북 사상을 경계 하고, 경제를 중시 여기는 보수의 경향이 주를 이루고 있는 것이 실제 동포사회의 분위기여서 당시 상황으로 여당성향 우세한 것으로 감지되었으나, 투표 결과는 진보쪽으로 분류되는  야당(문제인 후보)에서 중도 보수라 불리우는 여당 후보 ( 박근혜당선자)보다  21,000(13.9%)표를 앞선 것으로 나타났다.

그러나 불편한 등록 제도 때문에 영구체류자가 일시체류자보다 61%나 더 낮게 투표에 참여한 이번 재외 선거를 세밀히 분석해보면 일반적으로 매스콤에서 야당성이 강하다고 보는 일시체류자가 61%나 더 많이 투표에 참가했는데도 불구 하고 보수를 대변하는 박근혜당선인을 13.9%의 근소 차로 앞서는 예상외의 투표율을 보임으로서 일시체류자 등록자의 47.1%가 보수에게 표를 주었다는 결과가 나왔다.

이를 바탕으로 앞으로 투표율이 높아지면 보수가 진보를 앞설 수 있다는 분석이 나온다. 물론 이분석은 영구체류자는 일시체류자에 비해 보수성향이 강하다는 것을 전제로 한것이다.

4) 재외동포정책 수립을 위한 자료의 가치 

“영구체류자의 종합된 의견을 바탕 으로”

선거결과는 여야 지지성향 차원을 떠나 재외동포정책을 수립과 개선에 중요한 자료로 가치가 있다. 그리고 동포정책은 영구체류자를 바탕으로 이루어져야 한다.
그러나 이번 재외선거는 초등단계에서 일시체류자와 영구체자간에 등록(신고)  절차의 차별로 동포사회구성분자의 주류를 이루고 있는 영주권자(영구체류자)나 시민권자의 의견이나 정서가 일정기간 현지에 머물다 고국으로 돌아 가는 일시체류자의 그늘(179,188명/전체 선거인 등록자의 80.6%)에 가려 실종되어 버린 선거가 되어버렸다.

따라서 이번 재외선거의 투표 결과는 단순히 해외파로 구분되는 재외국민의 정책수립을위한 자료가 될 수 있을지언정 진정한 의미의 재외동포를 위한 동포정책 수립으로 사용하기엔 문제가 있다.

재외선거인이란 이름으로 일시체류자와 영구체류자를 하나로 묶어 선거를
관리함은 선거관리의 편리성은 인정되나 양자를 하나로 묶는 제도하에 선거 결과를 재외동포 정책 수립 자료로 사용함은 신중해야 한다.
따라서 효율적인 재외 선거 관리는 물론 선거자료를 정확히 분석하여 동포사회의 경향을 정확히 분석하여 국가 정책에 올바로 반영하기 위해서는  재외선거인의 분류를 “재외국민 선거인(영주권, 복수국적)과 일반 부재자(일시 체류자)”로  2원화 시키는 방향으로 제도를 개선하여 정착 시켜가는 것이 앞으로 옳바른 재외 동포 정책  수립에 바람직 하다 할수 있겠다.

5) 2012년도 재외선거비용에 대한 분석

선관위의 자료에 의하면 이번 실시한 재외선거비용이 총293억원이었다고 한다. 혹자는 이를 두고 이번 재외 선거비용이 투표 참여자 비율로 산출하면 개인당 60만원으로 국내의 2만원에 비해 과다한 선거비용이라 지적하면서 재외 선거제도를 지속할 가치가 있는가 의문을 제기 하며 재검토할 필요가 있다고 주장하고 있다.

그러나 과연그럴가?
선거비용의 과다여부를 산출 하기 위해서는 293억원이란 총 예산을 선관위에서어떻게 효율적 으로 사용했느냐에 대한 정밀 분석이 필요하겠지만, 비용의 산출근거자료도 보편 타당성이 전제 되어야 한다.

선관위에서는 처음 실시 하는 재외 선거 제도인 만큼 새로운 제도 도입을 정착시키고 재외 동포중 투표권자 분류를 포함 건전 선거 분위기 조성에 이르기 까지 올바른 이해를 위한 폭넓은 홍보도 어렵거니와 현지에서 현지 국적소지자와 영주권소지 재외국민 그리고 일시 체류자가 한인동포라는 이름으로 함께 어우러져 살고 있는 상황에서 동포사회에 적절한 세분화된 맞춤형 선거운동이나 정치활동을 하기란 그리 쉽지 않았을 것이다.

우선 재외선거는 선거부정이나 선거과열로 동포사회분열과 예상치 못한 문제가발생했을 때 법적 통제가 힘든 상황이다. 오직 동포의식에 의존하여 재외선거제도가 스스로 정착할 수 있도록 초기단계에 필요한 교육과 홍보를 위한 많은 비용이 들었을것으로 감지 된다. 그러나 차기 부터는 기본적인 홍보비를 절감할 수 있을 것으로 본다.

한가지 풀어야할 과제는 모국의 재외 동포 정책은 거의 전무 한상태에서 점차적으로  지구촌의 750만 한인사회를 국적소지여부와 관계없이한 민족공동체라는 공동체의 중요 인적 자원으로 보고 “글로벌 민족 공동체의 네트워크”라는 포괄적 동포 정책으로 확대 추진하는 경향이 었으나 아직 이제도가 정착하기도 전에 재외국민선거라는 제도 도입으로 현지 국적소지자를 외국인으로 분리 재외국민과 완전히 구분함으로 별도의 재외정책을 수립해야하는 미묘한 변화의 시대를 맞아 재외동포 정책에 혼동이 예상되기도 한다. 이제 당면 과제는 양자를 어떻게 세분화하여 연구하고 충돌 없이 균형있게 존립할 수 있도록 지원 관리를 해야하는가에  있다.

이러한 현실적인 측면을 무시하고 재외선거 비용을 투표에 참가한 수를 기준으로 산출하여 개인당 60만원이 소요되었다 주장하는 것은 납득하기 힘든 것이다.
당연히 재외선거비용을 유권자 223만을 기준으로 산출 하면 1인당 7000원 정도라  주장하는 사람도 있으나 필자의 계산으로 그 보다 많은 13,139원정도이다. 그러나 40년만에 처음으로 실시된 재외 선거이니 만큼 각국 750만 재외 동포들에게 투표권자를 구분하는  데타구축을 비롯한 포괄적인 홍보 및 안내를 위한 준비 작업 비용까지 포함하여 산출하게 된다면 실제 개인당 비용은 3,900원 정도 소요된셈이다.

3. 기타- 재외선거 이후, 재외 동포정책에 포함될 사항

재외선거제도를 정착 시키려 노력하려면 우리는 동포사회의 복합적인 인적 구성요소를 좀더 관심깊게 관찰 할 필요가 있다.

미주의 경우 타 국가와 달리 한인 공동체의 중심에 시민권자와 영주권자가 한민족공동체의 중심에서 이끌어가고 있는 실정이다. 그것은 일반체류자가 일정기간 이후 한국으로 돌아간다는 의식때문에 한인사회 번영을 위한 협조력이 부족한 것이 현실이다.

그리고 시민권자가 평균적으로 영주권자나 기타 일시체류자보다 이민의 역사가 더오래되었을 뿐아니라 현지에서 자생하며 뿌리를 내리며 살아야 하는 여건 때문에 한인 사회의 핵심역활을 하고 있는 것도 사실이다.

따라서 동포 정책을 논하면서 미 시민권자 한인을 외면 할 수는 없는 상황이다. 앞으로 정치권에서는 통포의 권익증진과 정략적 차원에서 복수국적 확산에 대해 관심을 기우려 개선해 나가리라 예상된다. 그렇다고 거주국에서 정치력신장을 위한 현지 국적취득 또한 소홀해서는 안되는 층이 영구 체류자의 입장이다.
모국에서 정치적 측면에서 재외국민에게만 선거권을 부여하고 이들을 위한 동포 정책을 중점적으로 강화 한다면 앞으로 한국의 정치 참여를 이유로 영주권자가 시민권 취득에 소극적인 분위기가 확산될 수 있다.

만약 그런 분위기가 확산된다면 거주국에서 다민족과 치열하게 생존 경쟁해야 하는 입장에서 타민족에게 뒤지는 민족으로 전락하게 될 수도 있다. 재외국민은 현지 국적취득에 활발히 참여케하고 모국은 외국국적 취득 인사의 인적 자원을 활용할 수 있도록 그로벌 재외통포 네트워크 시대에 걸 맞는 과감한 개혁개방정책으로 동포 정책을 펼처나갈때 현지에서 세계속에 한국인으로 자리매김할 수 있게 된다.

재외동포정책 의견수렴을 위한 방안으로서는, 재외동포 대표들과 주기적인 소통을 위한 재외동포사회에서 폭넓게 연사로 참여 할 수 있는 주기적인 공개 공청회를 정례화하고, 이미 오래전에 한국의 국무총리실에 설치되어 있는 ‘재외동포 정책위원회’를 상설기구(2/3가 재외동포대표)로 확대 활성화 하도록 재 정비운영 할 필요가 있다. 아울러 국가가 국제 수준에 발 맞추는 동포정책을 현실화 하기 위해서는 재외동포정책을 수립하고 재단 을 운영하는 동포재단 핵심인물을 재외동포사회에서 검증된 인사로 과감히대치하고, 국회에 재외동포의 소리를 대변할 동포사회의 대표의 참석이 필요한바 재외동포 사회에 검증된 대표급 인사로 비례대표제 영입까지도  점차적으로 정책을 과감히 확대 개선해 나가야 한다는 시대적 변화에 긍정적으로 받아 드려야 한다.

따라서 현재 65세이상 허용하는 복수 국적을, 확대 적용을 목적으로하는 법률 개정제안은(원유철 새누리당 재외국민위원장) 시급히 처리되어야 한다. 그리고 차제에 거소증소지자에게도 주민등록증과 동일한 효력이 발생하는 방안과 점차적 으로 원래 한국국적 소유자로서 외국국적 취득자중 원하는 사람 누구에게나 복수국적을 인정하여 선거권을 인정하는 정책에 대해 심도있게  연구 해야할 때다.  끝